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工伤认定申请材料补正期的完善
《中国社会保障》2017年第12期    作者:李立斌

《工伤保险条例》(以下简称《条例》)第十七条、第十八条和第十九条规定了工伤认定申请人提交申请材料的时间、内容和社会保险行政部门的受理、调查义务。其中,第十八条规定,工伤认定申请人提供材料不完整的,社会保险行政部门应当一次性书面告知申请人需要补正的全部材料;申请人按照书面告知要求补正材料后,社会保险行政部门应当受理。但条文中对申请人补正材料的时间却没有明确的规定。由此导致很多法律后果,有必要对此予以探讨。

补正时限不明,引发不利后果

由于《条例》和《工伤认定办法》均未对申请材料不全的补正期限作出规定,导致工伤认定工作难以有效开展,对个人以及相关方的权益产生不利影响,容易产生法律纠纷。

《条例》第十九条规定,社会保险行政部门受理工伤认定申请后,根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实,用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助。即社会保险行政部门是在受理工伤认定申请后才根据实际需要展开事故伤害调查的,在补正材料阶段尚未受理工伤认定申请,无法展开调查。由于不能及时展开调查,随着时间流逝,证据灭失,对之后的工伤认定工作将产生不利影响。例如,受伤职工本人自事故发生之日起1年内的最后1天向社会保险行政部门提交工伤认定申请,但因其申请材料不齐,被要求限时补正材料,然而其一直没有来提交,直到收到《补正材料通知书》之日起1年以后甚至更长时间才再提交申请,此时距离事故发生时间已经超过2年甚至更长,对伤害事故的调查将极为困难。

根据《条例》第十七条规定,申请工伤认定的最长时限为1年,法定的可以延期的情形除外。但是现行规定既未规定补正的具体时限,亦未规定补正期限是否计算在这1年期限内。由此导致第十七条和第十八条在适用中存在冲突。在申请人经过较长时间后提交补正材料,导致提交补正材料时距离工伤事故或职业病发生时间已经超过1年的,社会保险行政部门如果受理该申请,则超过了1年期限,违反第十七条规定;如果不受理,则又违反第十八条申请人按照书面告知要求补正材料后,社会保险行政部门应当受理之规定,无论受理还是不受理,社会保险行政部门均存在法律风险。

如果实际提交补正材料的期限过长,社会保险行政部门在调查取证上的艰难以及增加的法律风险,在目前司法体系下,不仅可能影响劳动者或其亲属的权益,也会影响用人单位等相关主体的权益,会导致法律争议的增多,增加行政和司法处理成本。

实践做法及其效力

在实践操作中,在申请人提交的申请材料不齐时,社会保险行政部门会出具《补正材料通知书》,并会在通知书上明确要求申请人在收到《补正材料通知书》之日起10日内或15日内补正材料后再提交申请。

那么,社会保险行政部门在《补正材料通知书》上填写的提交补正材料时限有没有法律依据?是否具有合理性?申请人超过这个时限社会保险行政部门要不要受理?

对于实践中的这一补正时限要求,笔者认为并无法律依据。因为《条例》里没有写明,《工伤认定办法》没有规定,地方的具体实施细则里也没有明确,所以填写5日、10日或者15日,纯粹是社会保险行政部门工作人员根据自己的经验、认知或者部门内部的规定作出的行政要求,自由裁量的空间很大,其合理性无法保证,其公平公正性也无法保证。举一个极端的例子。一位受伤职工申请工伤认定材料不齐被要求补正材料,如果是碰到工作人员甲接待,甲要求2日内补正;如果是碰到工作人员乙接待,乙要求30日内补正,这给申请人办事带来的压力是不一样的。虽然时限要求不一的问题,在一个地区内可以通过行政部门的规定统一,但是如何确定该具体时限仍然存在问题。

从经验角度看,低于5日,过于仓促,显然不合理;但是高于30日,给申请人足够的准备时间是否就一定合理?也不尽然,这不仅涉及要尽快受理以便进行调查取证,而且涉及工伤认定的1年时限问题。如果申请人在事故发生之日起11.5个月时申请工伤认定,也同样给予30日的补正期限就存在问题。因此,仅确定一个具体的期限可能是存在问题的。

申请人超过补正时限后才提交补正材料,社会保险行政部门要不要受理?这里可能出现两种观点。第一种观点认为不要受理。因为社会保险行政部门作为受理工伤认定申请的法定机构,已经明确了补正材料时间,具有法律效力,申请人超过了补正材料的最后期限,就丧失了提交材料的正当性,社会保险行政部门理应不予受理。第二种观点认为要受理。因为对申请人来说,法无禁止即可为,法律并没有明确规定补正材料的时间,《补正材料通知书》上填写的补正材料时间,找不到法律条文依据。对行政机关来说,法无授权不可为,这个补正材料时间只是行政部门自己要求的,它没有法律上的强制性和约束力,即使超过了这个时间,申请人也无需承担不利后果。笔者倾向于第二种观点。《条例》没有明确规定申请人补正材料的时限,在实践中可能损害社会保险行政部门填写的补正时间的正当性和约束力,使其处于出尔反尔、自打自脸的被动局面,损害其权威性、公信力,给工伤认定申请受理工作带来尴尬和挑战。

改进与完善

笔者认为,补正材料的时限与提起工伤认定申请时限在属性上应该是一样的。既然《条例》对于申请人向社会保险行政部门提起工伤认定申请有明确的时限规定,在赋予工伤认定申请人的申请权利的同时,也明确要求其应承担期限约束的义务和超时的责任,这体现了申请人权利和义务的对等性。那么同理,补正材料时限也应该由《条例》明确规定。如果补正材料时限没有法律明确规定,就相当于给申请者无限的申请权利而其无需承担超时的责任,这种权利和义务的不对等,在法律框架设计上是不妥的。因此,笔者认为,《条例》没有明确规定补正材料时限是现行《条例》的一个法律漏洞,不排除有申请人恶意利用这个漏洞拖延时间篡改证据或抹杀证据,增加社会保险行政部门调查核实事故真相的难度,最终达到自己的不当目的,而申请人还无需为拖延时间承担任何法律风险和不利结果。

建议《条例》或者最高院司法解释或者地方实施办法中,对补正材料时间予以明确。对于在工作时间和工作场所内,因履行工作职责受到暴力等意外伤害的,需要提交人民法院裁判文书或者公安部门的证明或者其他证明的,或者在上下班途中,受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的,需要提交公安交通管理部门或者其他相关部门的证明的等特殊情形需要相关行政部门出具结论的情形,申请人自出具结论之日起在规定时间内(建议30日内,与初次提交申请时间一样)补正材料,再提交申请;而一般情形即不需要相关部门出具结论的,自收到《补正材料通知书》之日起30日内补正材料;除法定的申请工伤认定的期限可延长的情形以外,申请提交补正材料的时间距离事故发生或患职业病之日不得超过1年。逾期提交补正材料的,社会行政部门不予受理。这样的法律设计,体现了申请人的权利和义务对等的原则,解决了社会保险行政部门两难的不利状况,有利于提高工伤认定的效率,也有利于保障工伤保险基金的安全。

作者单位:湖南省浏阳市人社局

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网络编辑:李量
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