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新时代 新使命
建立全国统一的社会保险公共服务平台刍议
《中国社会保障》2017年第12期    作者:古钺

2017年中国政治生活中最大的事件,莫过于党的十九大胜利召开。十九大报告全面深刻论述了新时代中国特色社会主义思想,描绘了到本世纪中叶两个阶段发展的宏伟蓝图,令人鼓舞,催人奋进。十九大在兜底线、织密网、建机制的总方针和全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系的总目标下,部署了加强社会保障体系建设的十大任务,其中之一是建立全国统一的社会保险公共服务平台。这一全新任务的提出,引起社会的高度关注和热烈反响。

【历史回顾】

自上世纪90年代社会保障体系建设提上中央议事日程以来,党的重要文件多次阐述了社会保障工作的方向、方针、任务和要求,其中涉及社保经办管理服务的文字虽然不多,但每次都对实践是极大的推动。

——1993年十四届三中全会决定:建立统一的社会保障管理机构。提高社会保障事业的管理水平,形成社会保险基金筹集、运营的良性循环机制。社会保障行政管理和社会保险基金经营要分开。……社会保险基金经办机构,在保证基金正常支付和安全性流动性的前提下,可依法把社会保险基金主要用于购买国家债券,确保社会保险基金的保值增值。按这一方针指引,从中央到省、市、县各级地方,社会保险经办开始与行政职能分离,逐步形成了专事基金管理和相关服务的相对独立运行系统;全面推进社保待遇社会化发放;社保机构经费由财政全额拨款,建立社会保障基金财政专户和社保机构收入、支出账户,实行收支两条线管理。

——2003年十六届三中全会指出:强化社会保险基金征缴,扩大征缴覆盖面,规范基金监管,确保基金安全。此后,陆续建立了各项社会保险基金财务、会计和预算管理制度,全面规范基金征缴、支出和管理,统筹层次逐步提高,社保机构内控和外部监督机制逐步加强。

——2010年十七届五中全会要求:加强社会保障信息网络建设,推进社会保障卡应用,实现精确管理。从这一年起,社保经办信息化驶入快车道,全国统一并加载金融功能的社会保障卡从当初发行不足1亿张发展到今天超过10亿张,并在医保费用即时结算及社保、就业、劳动管理等102项用途上发挥作用。记录一生、服务一生、保障一生的精确管理成为全国社保机构不懈追求的绩效目标。

——2012年党的十八大明确提出:健全社会保障经办管理体制,建立更加便民快捷的服务体系。”2013年十八届三中全会又要求:加快健全社会保障管理体制和经办服务体系。这一阶段,随着新农保、城居保的全面实施和全民医保的初步实现,社保经办管理从城市全面延伸农村、街道和社区,并与金融机构等合作,构建起覆盖城乡、纵向到底、横向到边的社保服务网络。

——2015年十八届五中全会决定:实施全民参保计划,基本实现法定人群全覆盖。”“实现跨省异地安置退休人员住院医疗费用直接结算。整合城乡居民医保政策和经办管理。……鼓励商业保险机构参与医保经办。据此制定的十三五社会保障专项规划,确定了到2020年基本养老保险参保率90%的目标,并实施社会保障卡工程,加强公共服务设施和信息化平台建设。两年来,全民参保计划如火如荼,养老保险参保人数增加5000多万人,法定人群参保率超过86%,其他各项社会保险参保人数也大幅增长;提前实现医保全国联网,跨省医保费用即时结算为异地就医参保人员带来新福音;城乡居民医保整合取得突破性进展,大多数省、逾11亿人纳入医保城乡统一管理;大病保险普遍推行,商业保险机构与社保机构合作经办管理积累了新经验;各级社保经办机构的设施、规制和作风建设都迈上了一个新台阶。

十九大报告确定了保障和改善民生的基本方略:要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题,既尽力而为,又量力而行,一件事情接着一件事情办,一年接着一年干。社保服务体系建设几十年步步登高的发展进程,恰从一个侧面印证了这个既朴实又深刻的道理。

【闪回现实】

建立全国统一的社会保险公共服务平台,既是基于过往社保服务体系建设经验的延展和提升,更是一项关涉体制机制改革的全新任务;既是对社保服务体系本身提出的要求,也是确保全面实现新时代社会保险各项任务的重要基础。

其一,保障公平可及性。十八届五中全会提出实施全民参保计划,十九大增加了全面二字。这两个字分量很重。观察过去两年实践,各地在全民参保计划中通过宣传动员、逐人登记、信息比对等方法,解决了一大批游离在制度覆盖之外群体的参保问题;但也发现,涉及跨省区的参保资源查证,各地区力所不及,必须在全国组织实施。因此,及早规划建立全国统一社保平台,织大、织密社会保障网,关乎亿万人基本保险权益,势在必行。藉此平台的建立和支撑,要力争在新的规划期继续巩固全民医保成果,并将基本养老保险参保率提升到95%或更高。

其二,适应人口流动性。人口跨地区流动规模大、频率高是现阶段我国社会结构变化的显著特征之一。社保服务体系不应该、也不可能拘泥于仅以定居本地的城镇人员为主的格局,而要把迁移人口尽可能纳入服务对象范围。当前的重点是跨地区社保关系衔接、异地就医即时结算和提供异地领取社保待遇服务;中长期看,随着城镇化进程,要着力推进社保城乡统筹,提供均等化的基本公共服务,特别是解决新生代农民工及其随住家属子女融入城镇社保制度的问题。

其三,增强制度可持续性。增强社保可持续性需要多措并举,而十九大提出尽快实现养老保险全国统筹是近期的重点和关键。鉴于地区经济社会发展差异大的基本国情,实现全国统筹,需要在全国层面核算调度资金、考察各地重要指标、平衡各地区及其参保人的利益关系,全国性社保经办平台不可或缺。这不是简单的组织建构问题,而涉及制度的永续发展,涉及中央及地方社保管理体制和运行机制的全面改革。

建立全国统一的社会保险公共服务平台,兹事体大,主管部门和社保经办机构必当立足全局和长远,摒弃因循,勇于创新。全国统一平台建设至少可以在三方面取得新突破:

第一,标准化建设。各级社保服务平台组织架构、服务项目、经办流程、业务规范都应向全国统一标准的目标推进。前几年社保经办机构设施设备要求、视觉识别系统等几十项国标、行标的制定施行积累了经验。中央机构要在继续健全全国标准体系基础上,增强推行力度,提高统一标准实施的强制性,使全国各地各类参保人员能够享受同等项目和质量并不断优化的社保服务;地方各级社保机构要从大局出发,提高执行统一标准的自觉性,这不仅是建设全国统一平台所必需,实践证明也是提升各地管理服务水平的一条捷径。

第二,信息化建设。信息化是当今提高包括社保经办在内的公共服务质量和效率的不二工具,又是引领创新的强劲动力。全国统一平台建设要指引各地逐步改变以大厅服务为主要载体的格局,更多运用互联网和移动通信等先进技术提供高效便捷服务。目前社保机构实际记录着10多亿人每月、每日乃至每次的社保关联行为,已积累了海量数据。这些数据分散在各地,价值有限;汇集到全国统一平台,就具有大数据的显著特征。全国统一平台要借初步实现跨省异地就医结算打开的突破口,强化中央数据库功能,扩大社保信息全国联网、实时运行的项目和规模,构建纵横交流、综合运用的机制,藉此更全面地分析问题,更有针对性地指导实施,更准确地研判趋势,完善相关长期精算模型,为社保制度发展提供科学依据,并通过部门共享来优化和创新公共管理。

第三,民主化建设。社保是典型的众人之事,全民社保需要全民覆盖、全民参与、全民共享、全民监督。政府部门和社保机构作为组织者和办事员,要通过建立全国统一平台,打造社会交流互动机制,推动社保规则、标准、流程、数据等信息公开。这是一个向社会赋能的重大举措:一方面,社保大数据有规制地公开,有助于把公共资源与社会能力结合起来,开发其潜在的巨大社会市场价值,通过汇集众智,有力推动社会创新;另一方面,这种公开本身就是公共政策接受检验、公共部门接受民主监督的方式,当更多民众不是被动接受社保制度安排、而是群策群力主动参与社保体系建设过程时,我国的社保制度发展将是一个崭新的局面。

社保公曰:

倏忽春秋二度,不怠逐月笔耕,社保义理已积廿四篇,大体覆盖现今社保各主要议题,窃望以历史经验予未来启迪。岁末时又闻鼓角,停笔处再逞遐思。易安词云:九万里风鹏正举。风休住,蓬舟吹取三山去。乘大风而破巨浪,社保事业正是岁岁更新、步步登高的好时节。

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网络编辑:李量
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