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基本养老金计发办法的激励选择
《中国社会保障》2016年第8期    作者:林治芬 吴玲

基本养老金(基础养老金和个人账户养老金)计发办法直接决定参保人员退休后的养老待遇水平,也对劳动者参加养老保险的积极性以及职业生涯的工作努力产生重要影响。探讨基本养老金计发办法的设计和完善,事关我国基本养老保险制度的定型和可持续发展。

基础养老金待遇计发办法的分析

我国实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度,社会统筹部分是用人单位缴纳费用、退休者领取基础养老金的现收现付式,再分配的作用突出,设计也更加重要。

基础养老金待遇计发办法回顾。我国基础养老金计发办法所经历的两段历史蕴含了丰富而宝贵的信息,值得我们总结。

1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(以下简称26号文件)规定,参保者达到法定退休年龄,缴费满15年,按照社会平均工资的20%发给基础养老金。亦即所有符合条件的参保者,不论自身工资多少,不论缴费时间长短,都拿一样的基础养老金。这种计发办法实施后,带来了参保者以低基数缴纳养老保险费只要达到最低缴费年限15年便停止缴费的双重负向激励,直接带来养老保险基金收入明显下滑,使原本严峻的基金形势雪上加霜,国家很快发现并纠正了这一设计。

2000年《国务院关于完善城镇社会保障体系试点方案》规定,将基础养老金计发办法改为以个人指数化月平均缴费工资和职工平均工资的平均数为基数,每缴一年养老保险费计发一个百分点的基础养老金。这就在基础养老金计发基数中注入了个人工资的因素,从而增强了缴费基数的正向激励;同时每多缴一年增发一个百分点的基础养老金,也增加了缴费年限的正向激励。这种改变办法于2005年以《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(以下简称38号文件)加以明确并推向全国。38号文件将职工平均工资改为在岗职工平均工资。本文以甲、乙、丙三人的假设例子反映我国基础养老金计发办法改革带来的效应(见表1、表2)。

通过上述甲、乙、丙三人基础养老金的算例可以看出,以社平工资1400元为例,在26号文件下,三人的基础养老金按相同基数、相同比例计发,都是280元,于是低工资丙的替代率是35%,而高工资甲的替代率为12.73%,可见其计发办法明显有利于低工资群体。而在38号文件下,加入了个人工资因素和缴费年限因素,因此高工资、长缴费的甲和乙的基础养老金数额都增加了,基础养老金替代率也提高了,从而增强了制度的正向激励。

现行基础养老金计发办法存在的问题。我国目前仍执行38号文件,基础养老金=(上年度在岗职工平均工资 + 个人指数化月平均缴费工资)÷2×缴费年限×1%。这种计发办法较先前的26号文件,确实有了明显的改善,但其计发基数压高抬低的负向激励问题只是减轻,而未根除。本文再以农民工和博士两个不同群体来分析。

假设农民工职业生涯16—60岁,工作44年,工资从2000元提升至3000元,个人缴费工资平均指数为60%,当地上年职工平均工资5500元,则其基础养老金=5500+5500×60%÷2×44%=1936元。

假设博士的职业生涯28—60岁,工作32年,工资从4000元提升至12000元,个人缴费工资平均指数为120%,则其基础养老金=5500+5500×120%÷2×32%=1936元。

很明显,博士的基础养老金的计发基数为(5500+5500×120%÷2=6050元,明显低于个人12000元工资,即博士的高工资被职工平均工资给拉低了。而博士求学年限多,工作年限少(32年),基础养老金的计发比例仅为32%。相反,农民工的基础养老金的计发基数为(5500+5500×60%÷2=4400元,明显高于个人3000元工资,即农民工的低工资被职工平均工资抬高了。而农民工工作年限长(44年),因此其基础养老金计发比例为44%

为了验证现行养老金计发办法对缴费基数压高抬低的问题,笔者到某省社保局采取了3个现实样本(见表3)。

3中的甲是按职工平均工资300%基数缴费,丙是按职工平均工资60%的基数缴费,结果甲的基础养老金替代率为24.48%,而丙的基础养老金替代率为59.66%

综上所述,不论是农民工和博士的假设群体,还是实地调研的基础养老金计发实例,均表明现行基础养老金基数调节、年限据实计发的办法明显有利于学历低、参加工作早、缴费年头长的体力劳动者,而博士等高学历人群因求学时间长、工作时间晚,其缴费年限短的短项被据实考量,而高工资基数的优势被打了折扣。这样现行的基础养老金计发办法带来的效应就是鼓励人们以低基数、长年限来缴费,这势必会影响参保者的工作努力,不符合人力资源管理的原则。

可能有人会说,向低收入者倾斜正是养老保险制度再分配作用的体现,但问题是为什么仅基数调节、而年限据实计发?基本养老保险制度的首要功能是保障参保者退休后的基本生活,而不是调节收入分配,调节收入分配是税收的主要功能。如果把基础养老金作为调节收入的工具,或者把调节收入差距作为基础养老金的主要功能,这是一种错位。因此基础养老金只能在保障退休者基本生活的基础上,辅以收入分配差距的调整,而不能颠倒。

完善基础养老金计发办法的思考。现行基础养老金采用基数调节、年限据实计发的计发办法,于低学历群体有利,于高学历群体不利,有违社会公平,应加以改革完善。

笔者建议采用总额分段调节法计发基础养老金,亦即以个人缴费基数和年限为依据计发养老金;按照个人基础养老金总额分段设计调整系数,对基础养老金总额实行再分配调整。比如基础养老金1000元以下系数为11000—3000元,系数为0.93000—5000元,系数为0.75000—8000元,系数为0.58000元以上,系数为0.4等。

总额分段调节法的好处:对缴费基数和缴费年限两个因素平等对待,不再单独拉平缴费基数,进而克服现行计发办法基数打折、年限受惠的厚此薄彼总额调节,通过分段设计调整系数,对高额基础养老金加以调减,以平滑基础养老金总额差距,缩小我国收入分配差距。动态调整,基础养老金总额的分段和系数与现实养老金水平相衔接,并根据政策目标和社会经济现实进行动态调整,具有灵活性和适应性。方便转移接续,以基础养老金总额进行调整,不再与各地的平均工资挂钩,避免了参保者多地就业带来的多地平均工资的纠葛,方便参保者就业流动。建立养老金对工作努力的正向激励机制,因为拐点设计法以个人缴费工资为基数计发基础养老金,参保者缴费基数不再打折,从而使参保者职业生涯的个人工作努力有正效应,与人力资源管理目标相融合。

个人账户养老金计发办法的分析

个人缴费建立的养老保险个人账户,其基金所有权属于缴费者个人,其养老金计发本质上是个人资金在一生不同阶段的分配,但若设计不当,也会波及再分配进而影响养老保险基金整体平衡。

个人账户养老金计发办法的回顾。199726号文规定参保者达到法定退休年龄后,个人账户养老金按其个人账户累计额的1/12010年、120个月)计发;当10年后个人账户基金领取完结后,由社会统筹基金继续发放。这种规定带来两方面的问题,一是提前退休的负向激励,因为所有人都按10年计发个人账户养老金,且10年后均由统筹基金续发,那么越早退休的人就越多享受社会统筹基金的给予。二是预设了养老保险统筹基金的制度缺口,因为事先规定了退休10年后由统筹基金续发个人账户养老金,这就人为地给养老保险统筹基金预设了一个缺口,不仅影响养老保险制度的可持续发展,也损害了社会公平。

200538号文将个人账户养老金改为按平均预期寿命确定的计发月数来计发(这里为了叙述方便而略去利率等因素)。假设女性预期寿命为75岁,则50岁退休的,其计发月数为(75-50×12=300,则其每月领取的个人账户养老金为1/30055岁退休的,其计发月数为(75-55×12=240,则其每月领取的个人账户养老金为1/24060岁退休的,其计发月数为(75-60×12=180,则其每月领取的个人账户养老金为1/180。这样不同退休年龄人的个人账户养老金计发月数是不同的,早退休的,其退休后余命长,则计发月数多,每月领取的个人账户养老金就减少,其个人账户可支付的期限被拉长,从而抑制了参保者提前退休的欲望,也缩小了养老保险统筹基金的制度缺口。

现行个人账户养老金计发办法存在的问题。38号文相较26号文,其个人账户养老金的计发办法有了明显改进,但其预设的养老保险统筹基金的制度缺口只是有所缩小,仍未根除。

因为现行按退休者平均预期寿命的计发月数计发个人账户养老金,虽然比统一的1/120计发延长了个人账户养老保险基金的领取期限,缩小了制度缺口,但从理论上讲仍然有一半退休者会超过平均预期寿命,其个人账户养老金仍面临空洞。本来,依据平均预期寿命确定的计发月数计发个人账户养老金,因其高于平均预期寿命的人和低于平均预期寿命的人数大抵相等,因此个人账户基金总体上应该是精算平衡的。但由于现行制度规定了参保者死亡、其个人账户基金余额由参保者亲属继承,这样一来,先于平均寿命死亡的,其个人账户基金由其亲属继承;晚于平均寿命死亡的,就没有了精算平衡的基金来弥补,于是应有的基金平衡就被打破了,造成养老保险个人账户基金精算不平衡。

完善个人账户养老金计发办法的思考。针对现行计发办法给养老保险统筹基金预留的制度缺口,有人提出废除个人账户基金的继承,以求养老保险个人账户基金精算平衡。但笔者认为,这样做不仅失信于民,而且有悖于养老保险个人账户基金个人所有的法理,实不可取。

笔者建议可以尝试将现行按平均预期寿命确定计发月数,改为按目标预期寿命确定计发月数,比如目前可以 80 岁为目标预期寿命。目标预期寿命高于平均预期寿命,可取人口平均寿命与最高寿命的平均数,当然也可随人口平均寿命变化以及养老保险基金平衡动态加以调整。

以目标预期寿命确定计发月数计发个人账户养老金,将进一步拉长个人账户基金的养老金支付期限,虽然每月的个人账户养老金有所降低,但影响微弱,且因个人账户基金余额可继承,其改革较易被民众接受。同时因为80岁目标预期寿命以上的退休者人数比平均预期寿命以上的退休者人数大为减少,这将进一步缩小统筹基金的缺口。另外80 岁以上老人多有高龄津贴跟进,做好其与个人账户养老金的衔接,其老年生活应该不会受到影响。如此,就以较温和的改革进一步缩小了养老保险统筹基金的制度缺口,保证了个人账户基金的个人所有权及其利益,维护了政府公信力,也有利于养老保险制度可持续发展。

当然,养老金待遇计发办法的调整涉及面广,影响大,是一项极其复杂的工作,一般不应轻易变动。但对我国养老保险制度而言,当前还在进行着制度整合,制度还处于进一步完善和定型的阶段,加之我国国民收入分配调节的现实考量,养老金待遇计发办法的完善还是应该纳入政府相关决策计划之中。(本文系国家自然科学基金项目71373118基于财务可持续的社会保障事责划分与财力匹配研究成果)

作者单位:南京财经大学公共管理学院

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网络编辑:李量
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