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不老的岁月:我们的社保正青春
专访中国社会保险学会会长、人社部原副部长胡晓义
《中国社会保障》2016年第8期    

讲真实的故事

记者:今年5月,人社部社保中心举家搬迁到办公新址,就此挥别了承载19年奋战历程的和平里510号楼。为此,我们组织策划了“‘10号楼的社保往事专题,以向这段难忘的历史致敬,并对社保改革的未来作出展望。

胡晓义:这确实是一个很好的策划。你提醒,我才注意到,原来部社保中心已经在510号楼度过了19年岁月。真是弹指一挥间!当初的青年才俊都早已成为骨干,并为人父母,更有像我这样年龄的已步入了2.2亿老年人的行列。借辞旧迎新的契机做一些回顾和展望很有意义。我最近在做两件与编史修志相关的事,小有一些体会。

一是参与组织编撰10年就业、社保和农民工工作史料。这让我有了与以往工作不同的观察视角:在政府行政工作岗位上,主要职责是贯彻上级决策部署,以各种方式去引导和推进地方落实;然后在实践中发现新问题和典型经验,形成完善政策措施的建议,供领导机关参考。所以,主要着眼点是各项政策措施的合法性、合理性、合时性。而编史修志的着力点则不同,它首先要保证事件的真实性、准确性——时间、地点、背景,决策过程和演进变化,不能按个人情感或后来的眼光去修饰;然后还要提炼事件在历史进程中的含义,揭示事件的历史价值。

二是我参与编撰了19982002年间实施两个确保的工作史料。开始只是想记述事件过程本身,后来发现两个确保有更深刻的历史含义,可以归结为两点:一是横向看,在当时的历史大背景下,它解决了经济社会发展中一个十分突出的矛盾,就是经济要转轨、国企要改革、职工下岗分流、退休人员要保障基本生活,带来人往哪去,钱从哪来的问题,怎么解决?我们出了很多招,施了很多策,解决了之困,可以说是为建立社会主义市场经济体制杀出一条血路,殊为不易。这本身有很高的历史价值。二是纵向看,这为后来的制度、体系建设赢得了时间、创造了空间,即利用大约3年的时间和实践,为实现市场导向的积极就业政策、为构建完整的社会保障体系进行了谋划、积累了经验,以致23”——两个确保演进为3个制度体系——积极的就业政策体系,从辽宁试点起步完善养老保险体系,改革职工医保制度。这就使两个确保有了更强的历史纵深感。

讲这些话,是想说,记述“10号楼往事,也要从社保经办的角度去观察和理解当时的大形势,去体悟中央的决策、部里的部署,通过回顾社保经办的具体事件来再现社保改革栉风沐雨、玉汝于成的历程,以期借鉴历史、薪火相传。

记者:您任职社保中心主任7年,之前在部里多个岗位工作。谈谈您是怎样和社保中心结缘的吧。

胡晓义:先说说我是怎么去社保局的。1993年,为加强社保工作,劳动部将原保险福利司一分为三,即社会保险司、社会保险事业管理局和社会保险研究所,我任社保司长。1997年,首任社保局长韩良诚同志退休,面临人事调整。3月的一个下午,李伯勇部长找我谈话,问我有什么想法。我表示愿意去社保局,建议由副司长焦凯平同志接任社保司长,讲了几点理由。伯勇部长认为这是合适的。其实当时他对干部安排已有考虑了,从组织程序上讲也不必征求个人意见,但他还是把细致的工作做在前面,这种工作方法值得我学习。后来党组同意了这一人事安排。所以,我去社保局也算是主动请缨吧。现在有些在机关的同志不愿意去事业单位。从我自己的经历来看,只要用心于事业,在哪儿都能干成一些事。

再说说社保局是怎样与“10号楼结缘的。324日我到社保局就任。当时全局有48名干部,在工人体育场北面的补花二厂租了一层楼办公。社保局自1994年成立,已经三易办公地。第一处是在劳动部礼堂,后来小区改造拆除了。第二处是搬到部院里原来幼儿园的二层小楼。后来部里改建,小楼也拆了,社保局就搬迁到补花二厂。社保经办与社保政策制定实施联系紧密,孤悬在外、联络不畅终非长久之计。我赴任后,决定还是要想办法搬得离部近一些。恰好和平里5区改造完成,并以小区电话局名义盖了五层的10号楼,实际上电话局只用了一层半。我们就抓住时机,租下三四五层,总共只有600多平方米。91日搬进10号楼那天,组织严密,过程顺利,人人欢天喜地,个个奋勇当先,真有回家的感觉。没想到的是,这一住就是19年,工作人员(包括社保杂志社)增加到100多人,工作任务更是翻番地加重,但我从没听到有人对工作条件发出怨言。这将近7000天是专注于工作、勤俭办事业的日日夜夜。

两个确保打基础

记者:上世纪末至本世纪初,正是构建社保体系攻坚克难的时期,您在社保工作岗位上有哪些体会和感受?

胡晓义:这一段印象最深刻的当然是两个确保。但在此前,最重大的历史事件是统一养老保险制度。当时各方面意见分歧,比现在的争论还要激烈。认识不统一,国务院就公布了大账户小账户两个方案,由各地选择试点。经过试验、总结、再论证,最后统一为11%中账户方案。1997729日,国务院召开全国统一养老保险制度实施大会。现在看来,这也许是一段曲折,但从积极的意义解读,这正是实践出真知的印证。

社保局(后来更名为社保中心)在1997年办了三件有历史价值的事。第一件是,812日局务会讨论了在社保领域使用IC(人工智能)卡问题。822日,我率队同国务院金卡办进行了交流,建议把社保IC卡纳入国家金卡工程并取得了支持。这为后来社保卡的升级和全面发行奠定了最初的基础。第二件是,1021日召开了全国社保审计工作座谈会,把原来社保审计承担的系统稽核和内部审计两个职能调整为专注于社保基金稽核,而把内部审计职能移交给其他部门。这为以后规范和健全社保稽核工作系统奠定了基础。第三件是,联合中央编办搞了一次社保经办机构的情况调研,大体摸清了地方社保机构的职责、工作量、编制等情况。虽然当时不可能作出实质性的决策,但有助于形成一定的共识,特别是使编制部门了解到社保机构为民服务的重要性。这为以后逐步增加编制定员、乃至制定国家标准打下了基础。通过这些工作,我个人也逐渐完成了从政策制定者向政策实施者的角色转换。

记者:1998年以后就是两个确保的攻坚战了。除了刚才您讲的历史意义外,有哪些事您印象最深刻?

胡晓义:劳动保障部组建之初,张左己部长把当时全部中心任务概括为三二一,即三个重点——组织落实下岗职工再就业政策、深化养老保险制度改革、启动职工医保改革;两个确保”——确保国企下岗职工基本生活、确保企业离退休人员基本养老金发放;一个统一——对社会保险实施统一管理。部党组指定社保中心承担确保发放的任务。此后的两三年时间,从中心领导到一般干部都全力投入到这项工作中,调研、督导、定点核查、媒体曝光……各种措施都用上了,也带动起各地社保机构的工作激情。那时候,加班加点是常态,10号楼经常是昼夜灯火通明,有时为了一个地区的发放数据没到位一直电话催促调度,干到后半夜,保证了信息及时上达部里和国务院。也是从那时开始,全国社保系统的月调度制度建立起来,一直延续至今。

要说印象最深刻的事,有这么几件:

第一件事是两个确保引出了公共财政理念的形成。过去财政资金主要是投资企业搞建设。实施两个确保,下岗职工再就业要资金支持,各地养老保险基金收支缺口也要有新的资金渠道。这件事在部门之间协调很艰难,财政部门不愿意开这个口子。中央果断拍板:由财政出资建立再就业专项资金,并弥补养老保险基金缺口!当年,中央财政安排了20亿元,起初是借款,还确定了借期和利息;后来借款改为补贴,规模逐步扩大,现在达到3000多亿元了。这个头儿开得不易。当时我们做具体工作的,主要是从没钱保不了发放的角度着急。后来经历越来越丰富,也渐渐体会到,这反映了政府理念的变化,包括社保投入在内的公共财政体系一步步建立完善。

第二件事是《社会保险费征缴暂行条例》颁布实施。1999112日,国务院在京召开下岗职工基本生活保障和再就业工作会议。会上,一位地方领导同志反映,确保养老金发放只有发钱的硬指标,没有收钱的硬约束,会坐吃山空。朱镕基总理当即要求加快出台社保基金征收法规。10天后的22日,这个条例出台了。后来有人质疑:这么短时间就搞出一个法规,是不是太仓促了?这确实有特事特办的性质,但实际上早在1998年就开始起草条例草案,吴邦国副总理还亲自主持研究过重点问题。也就是说,法规已经有一定基础,1月会议加了一把推力,我们也抓住了这个机遇。这个条例一直执行至今。从经办角度讲,解决了当时的3个难题并形成了新机制:一是由差额缴拨改为全额征缴;二是把局部地区的双基数缴费统一为单基数;三是规范了支付项目,基金只负责支付统筹内项目,统筹外项目继续由原渠道列支。同时还实行了收支两条线,经办机构管理费用由财政保证。

第三件事是补发历史拖欠。1998年底,全国初步实现了当期养老金按时足额发放,中央根据群众反映,又布置了补历史拖欠的新任务,同时决定对此增加财政投入。这个任务很重——各地底数不清,开始都少报,后来听说有资金支持又纷纷修改数据。我在中心统一了思想:在摸清底数后,争取尽快解决,不把旧账带入新世纪。后来部党组采纳了这个意见,全国清理陈欠的战役打响,到2000年,历史拖欠问题总体解决。现在想来,当时不给自己留退路的做法确实有点年轻气盛;但反过来说,要干成点事,没有一点决心和勇气恐怕也不行。

第四件事是推行社会化管理服务。在确保发放进程中,就实行了通过银行社会化发放养老金,消除了企业挤占隐患。2000年以后,又针对许多企业关闭破产、退休人员没人管的问题,进一步推行了社会化管理服务。这个过程也很曲折。老职工几十年都依托企业,不愿离开娘家,甚至喊出生是企业人,死是企业鬼的口号。他们对企业的眷恋之情不难理解,但深入分析,我们认为更深层的忧虑是担心没人管。因此,社会化管理的首要任务是构建起社区管理服务平台,由此推进了社保服务向街道社区延伸,在解决了人往哪去”“钱从哪来的基础上,进一步解决了事在哪办的问题。现在,全国基层劳动就业社保平台几万个、几十万协管工作人员,就是从那时发端的。由此真正形成了一个独立于企业之外的社会保障体系。

统一是经办的方向

记者:全国社保经办队伍从上世纪末3万人发展到目前10多万人,能力不断提升,但也面临一些困惑。您对社保经办工作是怎样定位的?对未来趋势有什么见解?

胡晓义:就社保机构自身讲,经办、管理、服务三项职责是清晰的。如果用一个词给它定位,我认为是政策执行者,我们所做的一切工作——无论是理顺体制、统一标准、优化流程、信息化建设,还是全国联网、异地转续、定点协议、实时监控——都是把政策转化为实际的管理服务措施,并使经办更规范、管理更精确、服务更人性化。我以为,被实践证明的正确定位需要坚持。

如果从更大范围观察,也可以看到,经办、管理、服务这三个功能不是只有公共服务机构才能提供,市场机构也可以提供。从治国理政的全局来说,最优化、最经济的选择是各种服务资源的合理配置。所以,社保机构的同志不要认为自己的三项职能是铁打不动的,如果我们服务水平上不去、管理效能低,是有可能被替代的。那么,怎么区隔和协调政府公共服务与市场服务的边界和关系比较恰当呢?以我的经验,公共机构较适宜作统一化、均等化服务,而市场机构较适合作差异化、个性化服务。比如基本养老、医疗保险适宜社保机构经办管理,而企业、职业年金和补充医保、大病保险等较适合市场机构经办。二者衔接搭配,才能实现资源的优化配置。如果认识到这一点,我们社保经办机构就要始终坚持全国统一的方向,不断提升管理的规范化、服务的均等化水平。如果还是拘泥于各地的自我切割、自我封闭、各搞一套,将背离公共服务的本质属性,也可能在资源优化配置中失去自身优势而被取代。

相信经过几十年艰苦战斗磨砺的各级社保机构,胸怀更开阔,眼界更高远,在完善中国特色社会保障体系的未来征程上,不断续写新的青春篇章。

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网络编辑:李量
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